Саясаттану | Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі

Кіріспе
24 мамырда Н.Назарбаевтың «Қазақстан жолы» кітабы бойынша оқырмандар конференция оздырды. ХҚ және ФІ жөніндагі проректор З.К.Мухлисова «Ертеңгі Қазақстан: озық істері мен жетістіктері» тақырыбымен алғы сөз алды. Бұл жерде тағы бір сұрақ туады. «Жергілікті өзін-өзі басқару туралы» заңды қабылдамай тұрып, аудан әкімін сайлау каншалықты қисынды бола қояр екен?
- Алдымен мына мәселенің басын ашып алайық. Өзін-өзі басқару мен әкімді сайлау екі түрлі мәселе. Аудан немесе селолық округтің әкімі - бұлар мемлекеттік басқару жүйесінің өкілдері. Олардың мемлекеттен бөлінген бюджеті, аппараты бар. Ал өзін-өзі басқару жүйесінің табиғи сипаты да, механизмдері де бөлек. Ауыл тұрғындары өз күшімен ғана салық төлеп, өзін-өзі басқару жүйесінің бюджетін толтыра қояды деу сенімсіз. Күн көріп, егін егіп, бірен-саран ғана малымен отырған адамдардың тіршілігі аса табысты бизнес көзі емес. Ауылдағы бір шаруашылықтың өзі 10-20 адамға жұмыс тауып, жалақы беріп отырса, соның өзіне риза болуымыз керек. Мұндай жағдайда олардан мол салық талап ету орынсыз. Сондықтан алдымен ауылдың бюджет мәселесін түбегейлі шешпейінше, өзін-өзі басқару туралы әңгіме айту ерте деп ойлаймын. Өзін-өзі басқару жүйесінің басты мәселесі сайлауда емес, қаражат және басқа да өзекті ресурстарда. Меніңше, мемлекет өзін-өзі басқару жүйесіне әлеуметтік тапсырыс арқылы қаражат бөлуі мүмкін. Басқа да жолдар іздеуге болады. Қалай болса да бұл тәсілдер заңдық негізде бекітілуі керек.
Тағы бір айта кететін жайт, бәзбіреулер өзін-өзі басқару жүйесін аудандық, тіпті облыстық деңгейде енгізу керек дегенді айтып жүр. Меніңше, бұл қате. Өйткені әр әкім өзіне тартып көрпесіне қарай көсіле беретін болса, онда мемлекеттігімізден түк те қалмайды ғой. Бұл тәжірбиені біз Ресейден де көріп отырмыз. Ондағы сайланған губернаторлар орталықпен кейбір мәселелерде келісімге келе алмай, екі ортада оның зардабын халық тартқан жоқ па? Бұдан ешкім ұтқан жоқ. Ресей билігі бұл жүйенің тиімсіз екендігін кеш те болса түсінді, енді біздің тәжірибемізден үлгі алып отыр. Сондықтан Қазақстанда өзін-өзі басқару жүйесін енгізу оңай мәселе емес. Мұның күрделі мысалын пәтер иелерінің кооперативінің жұмысынан-ақ байқауға болады. Көптеген КСК-ның басшылары өз міндеттерін адал атқармайды. Тұрғындардың алдында есеп беріп жатқан олардың бірі жоқ. Әрине, адал қызмет етіп жүргендері бар шығар, бірақ көпшілігі азаматтардан ақша жинауды ғана біледі. Тіпті кейде көрсетпеген қызметі үшін тұрғындардан сот арқылы ақша талап етеді. Сондықтан КСК-ның ащы тәжірбиесі біз үшін үлкен сабақ болуы қажет. Өзін-өзі басқару жүйесі енгізілгенде, осындай қателіктер қаперге алынғаны дұрыс.
Президент Қазақстан халқына Жолдауында: "Біз мәслихаттарды
күшейтіп, оларға қосымша өкілеттіктер беретін боламыз. Уақыт өте келе аудандық мәслихаттар жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастырудың негізіне айнала алады", деді.
Елбасымыз мәслихаттар өкілеттігін күшейту жөнінде, расында, бірінші рет айтып отыр. Алайда, жергілікті өзін-өзі басқарудың проблемаларын шешу жөнінде Президент 2004-2005 жылдарғы жолдауларында айтан болатын. Бұл жолы Нұрсұлтан Әбішұлы экономика мен мемлекеттік құрылыс саласында табыстарға жеткізетін саяси жүйе мен басқаруды жетілдірудегі өзінің көзқарасын нақтылай түсті.
Еліміз өтпелі кезеңде біиліктің атқарушы тармағын күшейте отырып, өзін-өзі басқару органдарының сатылық қалылтасуын анықтады. Енді бүгін, экономика мен мемлекеттігімізді нығайтып, аяғымыздан нық тұрған кезде жергілікті өкілетті органдарды күшейту туралы сөз бастауымыздың дұрыс таңдау, дұрыс жол екендігіне ешкімнің күмәні бола қоймас.
Расында, біз осы уақытқа дейін "көрпеңе қарай көсіл" деген халық даналығын қағида етіп ұстадық, сеператизмге жол беріп, турашылыққа сызат түсіріп алудан сақтандық. Қоғамда азаматтық бастауларсыз жасандылыққа жол беруге әсте болмайтын еді. Шыныны сындыру оңай, ал жинай алмайсың. Сондықтан өзін-өзі басқаруға біз қоғамда сұраныс пен шынайы қабылдау болып, ол пісіп-жетілген кезде ғана табиғи жолмен келуіміз керек. Асығыстық өзін-өзі басқарудың мәнін жоғалтуға немесе мемлекеттің бүлінуіне әкеліп соғады. Өзін-өзі басқаруды басқарудың мемлекеттік тетігіне қатысты алғанда ол тұтас дененің бөлінбес бір мүшесі іспеттес.
Барлық елдерде жергілікті өзін-өзі басқару әкімшілік-аумақтық бірліктің төменгі буынынан яғни ауылдық буыннан басталған. Дегенмен, жергілікті өкілетті органдар өзін-өзі басқару органы сияқты биліктің өздерінен жоғары тармағына тікелей байланбаған. Аудандық мәслихаттар мен жергілікті өзін-өзі басқарудың ауылдық органдарының тікелей қатысы заңда нақты көрініс табуы керек. Өзін-өзі басқару туралы заң жобаларын талқылау кезінде көпшілігі ауылдық буынды "кеңес" немесе басқа деп атаймыз ба депоның атына мән беріп жүрді.
Егер ауылдық бірлестіктердің өзінің бюджеті болса, оның атауында тұрған ештеңе жоқ. Әңгіме оның осы бюджетінде, қаржылай негізінде болып отыр. Бүгінде жергілікті бюджеттерді мәслихаттар бекітеді. Омда мәслихаттар туралы заңға да түзетулер енгізілуі тиіс еді.
Біздің мемлекеттігіміздің тұрақтылығын, тұрлаулылығын қамтамасыз ету үшін жергілікті өзін-өзі басқаруды бірден көзжұмбайлықпен енгізе салуға болмайды. Оны алдымен экономикасы нығайған жекелеген аудандарда эксперимент ретінде жүргізіп көрген дұрыс шығар.
Жергілікті өзін-өзі басқаруды конституциялық-құқықтық реттеудің теориялық базасы Еуропа Хартиясы бекіткен муниципалды демократия мен муниципалды басқарудың әлем мойындаған құндылықтарынан тұратыны белгілі. Олар мыналар: жергілікті өзін-өзі басқару кез келген демократиялық құрылыс негіздерінің бірін құрайды; азаматтардың мемлекетті басқаруға қатысу құқы тікелей жергілікті жерде жүзеге асырылады; жергілікті өзін-өзі басқару органдарына шынайы биліктің үлес беруі; демократиялық жолмен құрылған жергілікті өзін-өзі басқару органы өзінің құзырына кіретін мәселелерді үй ішінен үй тіккендей бөліп алуы және оларды жүзеге асырудың тәртібін анықтап алуы керек және ол үшін қаржысы болуы қажет. Жергілікті жерлерде өзін-өзі басқаруды енгізу Қазақстанның бірнеше халықаралық саяси институттарға және үдерістерге қатысуына, бәсекеге қабілетті елдердің қатарынан көрінуіне, ЕҚЫҰ-ны басқару мақсаттарымызға және Президенттің Қазақстан халқына биылғы Жолдауын жүзеге асыруымызға қызмет етуге тиіс.
І. Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің мәні мен мазмұны
1.1 Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің мәні, оның қалыптасуы мен принциптері.
Қазақстан өзінің тәуелсіздігін жариялап, демократиялық қоғам құруға бел байлаған күннен бастап, жаңа мемлекеттік құрылымның түрлерін енгізу міндеті күн тәртібінде тұрды. Халықтық биліктің азаматтық қоғамның алғашқы баспалдағы болып табылатын жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің соңғы Конституциядан орын алудың өзі осының айғағы.
Жергілікті өзін-өзі басқару мәселесі Қазақстан үшін, қазақ халқы үшін мүлдем жаңа, жат құбылыс деп айтуға болмайды. Атам заманнан бері әр ауыл, әрбір аймақ өзінің ішкі мәселесін өздері шешкен, оған хан да, сұлтан да араласпаған. Белгілі бір қауымнын (ата, ру) ішкі жұмысын былай қойғанда, ауыл арасындағы, ата-ру арасындағы кикілжіңдер, талас-тартыстар ауыл ақсақалдарынан артылса ара биге жүгінумен, соның билігімен аяқталған. Орталық, мемлекеттік билік болып табылатын — Хан билігі жергілікті мәселелерді шешуге ешқашан араласпайтын. Ханның жұмысы — елдің саяси бағыты, көрші елдермен қарым-қатынас, соғыс пен бітім жасау, мемлекеттік алым-салық, қысқасы, ұлттық өмірдің негізгі бағытын белгілеу болып табылады. Ал ұлыстың ісі — сол жердегі өмір сүретін жандардың өздері ғана шеше алатын жұмыстар. Осы жерде бұрынғы тоталитарлық қоғам негізінен шығатын, ақылға симайтын, бірақ, өкінішке орай, өмір шындығы болып табылатын бір "қызықты" айта кеткен дұрыс сияқты. Бір орталыққа қатаң бағындырылған тоталитарлық құрылым әр ауданның, одан қалды колхоз, совхоздың қай уақытта егін сеуіп, қашан жинауына дейін өздері шешетін. Егін пісіп, жерге түсіп, ысырап болып жатса да, егіншілер ауданнан не облыстан түсетін нұсқауды күтіп отыратын. Бұл, бүгіндері шектен шыққан ақымақтық сияқты көрінетіні сөзсіз, бірақ халықты құл етіп ұстау мен тырнақтай да билік бермеудің тамаша әдісі болатын.
Қазақ халқының жергілікті мәселелерін көзі қарақты, көкірегі ояу, өмірлік тәжірибесі бар сол жердің азаматтары шешетін. Оның жұрттан асқан бай болуы да немесе жасы тоқсаннан асқан қарт болуы да шарт емес, әңгіме сол жердегі халықтың, жұртшылықтың сенімінде ғана болатын. Тым күрделі, тұрғындардың барлығына қатысы бар мәселелер ауылдың сыйлы адамдарының бас қосуында шешілетін. Керек десеңіз, қазақтар тығыз отырған жерлерде бүгінге дейін "мәслихат" деген сөз (демек, ұғым) сақталған. Үлкен ас берудің алдында сол асты ұйымдастырушылар ет жақындарының ішіндегі үлкен адамдардың бірнешеуін шақырып, бір мал сойып, маслихат өткізелі. Осы отырыстың үстінде алдағы болатын астың барлық мәселесі сөз болады: жұмыстар бөлініп, жауапты адамдар тағайындалады, қанша мал сойылып, қандай үйлерге қонақ түсірілетініне дейін нақты белгіленіп қойылады.
Ұлтымыздың өзін-өзі басқару дәстүрінің тағы бір көрінісі — асар болып табылады. Жалғыз-жарым жанның қолынан келе бермейтін (жора-жолдастарының көмегімен де жүзеге асуы екіталай) көптеген адамдардың бір мезгілде, жұмыла жұмыс жасауын талап ететін кезеңде асар жасалынады. Әсіресе үй салғанда сол үйдің төбесін жабуға келгенде асарға шақырып, қауымның көмегіне сүйенеді. Асарға қатысу — абыройлы да қасиетті міндет болып табылады. Асардың тағы бір тамаша ерекшелігі — сол маңдағы адамдардың басын қоса отырып, еңбек пен мейрамның біріге атқарылуы. Жас балалар су әкеліп не төбеден берілген бос шелекті тасып зыр жүгірсе, келін-кепшіктер бауырсақ пісіріп, шәй қамдайды. Адамдардың жүрегінде "осы бір абыройлы іске араласып, азаматтығымды көрсетейін" дегеннен басқа ешқандай ой болмайды, Асар әрқашанда қолға алған негізгі жұмысты аяқтамайынша тоқтамайтын. (Ол — түсінікті де, ертең одан қалған жұмысты бірлі-жарым адамның бітіре алмайтыны анық).
Асардың түрлі нұсқасын талай елдердің, халықтардың өмірінен байқауға болады. Қауым болып өмір сүргеннен кейін, өмір қажеттілігінен туатын салт-дәстүрлер де бір-біріне өте ұқсас болатыны түсінікті де.
Ресей империясының қол астына түскеннен соң да жергілікті басқару түрінде айтарлықтай өзгеріс бола қойған жоқ. Жаңа басқару реформасы нәтижесінде губерния, уезд, болыстықтарға бөлінгенмен мемлекеттік тұрғыда жергілікті мәселелерді шешуге бағытталған нақты саясат болады. Айта кету керек, жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін сақтау, ұлттың ішкі мәселесіне қол сұқпау — метрополия болып табылатын елдердің отар елдерге жүргізетін саясатындағы негізі бағыттың бірі. Қарапайым халық өзінің күнделікті тіршілігіне басқа жақтың тікелей араласуын көтермейді, ал оған дейін жоғарыдағылар, ел басындағылардың өздері білер, «біздің онда жұмысыңыз қанша» деп жүре береді.
Осы жерде «жергілікті, халықтық демократияның» сақталғаны туралы айта кету жөн сияқты. Болыстар мен сұлтандар, керек десеңіз ауыл старшындары міндетті түрде сайлауға түсетін. Казіргі Қазақстанның билік жүйесінде жергілікті әкімдерді сайлаудың ауылы әлі де алыс сияқты.
Қазан төңкерісі де жергілікті мәселелерді шешу жөнінде пәлендей жаңалық енгізе қойған жоқ. Тек қана "Алаш" партиясының бағдарламасында земствоның сақталу туралы төмендегідей жолдарды көреміз: "...Земстволардың управоларында, милицияларында таза қызметші боларлық адамдардың атын халық қалауына салады". Егер земсволардың — жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің бір түрі екенін ескерсек, Алашорда басшыларының бұл мәселені дұрыс шешкенінің куәсі боламыз. Енді тарихты бойлап бері қарай жақындайық:
- 1920 жылы "Қырғыз (Қазақ) АССР-і еңбекшілерінің құқығы Декларациясы" деп алатын құжаттан өзін-өзі басқару туралы мәселені кездестіре алмаймыз.
- 1926 жылы Қырғыз Советтік Социалистік Республикасының Конституциясында "Кеңестер кұрылмаған жерлерде сайлаушылардың жалпы жиналысы ең жоғарғы билік болып табылады" делінген. Құрылымы
көрсетілмеген бұл сөздердің астарында жергілікті өзін-өзі
басқарудын негізі жатқаны талассыз.
- 1937 жылы Қазақ ССР-інің Конституциясында (Негізгі Заң) жергілікті жерлерде мемлекеттік билік — халық депутаттары Кеңесінің қолында деп көрсеткең, бірақ өзін-өзі басқару туралы бір ауыз сөз жоқ.
Осы жерде жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің халық депутаттары (немесе жергілікті маслихат) жүйесінен мүлдем бөлек құрылым екенін айта кеткен дұрыс сияқты. Жергілікті маслихат — өкілдік орган, ал халық депутаттары — халықтың мемлекеттік биліктің жүргізуінің негізі механизімі, бұл екеуін жергілікті өзін-өзі басқару жүйесімен шатастырмау керек.
- 1968 жылы "Қазақ ССР-інің халық депутаттары поселкелік, селолық және ауылдық кеңестері" деген заңда және 1971 жылы қабылданған "Қазақ ССР-інің халық депутаттары қалалық, аудандық кеңестері" заңында
азаматтардың жергілікті мәселелерді шешуге араласу құқығы айтылған.
- 1978 жылы Қазақ ССР, Конституциясында да жергілікті ерікті қоғамдар туралы жолдар бар. Бірақ ерікті қоғамның түрі өте көп екенін ескерейік.
Дегенмен осы Конституцияның негізінде жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің екі түрлі жолы көрініс алған сияқты. Оның бірі — азаматтардың жиыны. Бұған түрлі деңгейдегі сайлауларда кандидаттарды ұсыну, мемлекет пен қоғамдық ұйымдарға ұсыныс жасау немесе біреуді жазаға тарту туралы қауым болып өтініш беру, талап ету болса, екіншісі — жолдастық сот, халық жасақтары, ардагерлер кеңесі, көше, квартал комитеттері болып табылады.
Меніңше, осы — екінші жол — өзін-өзі басқару жүйесіне жақын келетін сияқты. Қазіргі кезеңде де, кейбір жерлерде қауым бірлесе отырып, белгілі бір мәселені шешуді өз қолдарына алуда. Әсіресе ауылдық жерлердегі кейбір қылмыстар жергілікті ақсақалдардың кеңесімен, екі жақтын келісімі мен өзара бітім тауып, сотқа жетпей қалатыны белгілі жағдай.
1991 жылғы Заң бойынша ("Қазақ ССР-і халық депутаттарының жергілікті кеңесі және жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі туралы") жергілікті кеңестар өзін-өзі басқару жүйесіне кірді, сонымен қатар мемлекеттік биліктің өкілдік органы болып қала берді. Әрине, бұл жағдай өзін-өзі басқару жүйесін мемлекет тарапынан қадағалауға әкеліп соғары сөзсіз, дегенмен осы екі түрлі жүйені араластыра отырып, жергілікті биліктің нақты түрін шығарудың түпкі мағынасында сындарлы ой да жатыр.
1991 жылғы Заң бойынша екі жүйені қоса отырып, өзін-өзі басқаруды жергілікті маслихатқа беру айласын жүзеге асыру қажет болды. Оның нәтижесінде 1993 жылы Конституцияда және сол жылғы қабылданған заң бойынша ("Қазақ Республикасының жергілікті өкілдіктері және атқару органдары") жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі мүлдем жойылып кетті.
1985 жылғы ЖӨӨБ туралы Европалық Хартия мен 1997 жылғы ТМД мемлекеттеріне қатысушы елдердің Парламентаралық Ассамблеясының оныншы пленарлық отырысында қабылданған "Жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастырудың жалпы прициптері" деп аталатын үлгі заңда Жергілікті өзін-өзі басқарудың төмендегі принциптері берілген:
Жергілікті өзін-өзі басқару конституциялық және заңдық негізге ие болуы керек. Сол арқылы ғана:
• жергілікті өзін-өзі басқаруды мойындау;
• жергілікті өзін-өзі басқару органдарына жергілікті мәселелерді
шешетіндей өкілдік беру;
• қаржылық-экономикалық кепілдікпен қамтамасыз ету жүзеге асады.
ЖӨӨБ органдарының қаражаты оған заң бойынша берілген өкілдіктерін жүзеге асыратындай болуы қажет;
Жергілікті өзін-өзі басқару құқығына ерікті, жасырын, тең, тікелей және жалпы дауыс берудің негізінде сайланған мүшелерден тұратын өкілдік орган ғана ие болады.
Өкілдік органның жергілікті тұрғындардың мүддесін қорғау және солардың атынан шешім шығара алатын мүмкіндігі болуы керек. Олар өздеріне есеп беріп отыратын атқару органын жасақтай алады.
Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының:
• кең көлемдегі өкілдіктері болуы шарт;
• өздерінің құзыретіңдегі мәселелерді дербес шешу мүмкіндігі болады;
• мемлекеттік билік органдарына тікелей бағыныштылық болмайды.
ЖӨӨБ органдарының сот арқылы қорғану құқығы бар.
ЖӨӨБ-дың өкілдік органдарының депутаттары, сонымен қатар сайланбалы органдардың лауазым иелерінің қызметтері тұрғындардың көңілінен шықпаса, кері шақырылып алынуы мүмкін;
Тұрғындар жергілікті өзін-өзі басқаруды жүзеге асыруға белсене араласады.
Мемлекеттік билік жергілікті өзін-өзі басқару органдарға заңдылық пен конституциялық принциптерді сақтау жөніңде ғана әкімшілік бақылау жүргізе алады.
Қаржы-экономикалық негіз болмайынша ЖӨӨБ жергілікті мәселелерді тиімді шеше алмайды.
Экономикалық негіз ғана жергілікті өзін-өзі басқарудың шаруашылық дербестігін қамтамасыз етеді және өмір сүруіне жағдай тудырады.
ЖӨӨБ-дың экономикалық негізі неден құралады?
Дүниежүзілік тәжірибе көрсеткеңдей, Жергілікті өзін-өзі басқарудың экономикалық негізі мыналардан тұрады:
• ЖӨӨБ-дың меншігі;
• жергілікті финанс;
• мемлекетің меншігіне жататын, бірақ ЖӨӨБ органдарының
басқаруына берілген меншік;
• басқа да меншіктер.
ЖӨӨБ-дың қаржы-экономикалық негізін жасау дегеніміз — жергілікті
бюджетті және жергілікті өзін-өзі басқарудың меншігін жасақтау үшін оның
ұзақ мерзімге негізделген кіріс көздерін бекіту.
Жергілікті өзін-өзі басқарудың меншігіне мыналардың енуі мүмкін:
Жергілікті бюджеттің қаржысы; Мемлекеттік бюджеттен алынған қаражат; ЖӨӨБ органдарының мүлкі; ЖӨӨБ-дың меншігі болып табылатын:
• жер және басқа да табиға қорлар;
• мекемелер мен кәсіпорындар;
• білім беру, денсаулық, мәдениет пен спорт мекемелері;
• тұрғын ұй қоры және басқа ғимараттар;
• байланыс, өндірістік, азаматтық, тұрғын үй, әлеуметгік және
мәдени объектілердің ғимараттары мен құрылысы;
• басқа да қозғалмалылық және қозғалмайтын дүние-мүліктер.
Материалдық-финанстық қор мен меншікті иемдену мен пайдаланудың нақты заңдық, негізін жасайтын құқықтық нормалар болмайынша Жергілікті өзін-өзі басқарудың экономикалық негізін жасақтау да мүмкін емес.
Қазақстан Парламентінің үш шақырылымы да жүзеге асыра алмаған, кем дегенде бес мәртебе жасалып, соншама кейін қайтарылған, алғашқы оқылымы бір парламенттің алдынан өтіп, екінші оқылымы екінші парламенттің алдынан өтпей қалған, үкіметтің өзі дайындап, өздері бірнеше рет қайта шақырып алған, билік реформасына да, халықтың күнделікті өміріне де тікелей әсер ететін бір заң жобасы бар. Ол — жергілікті өзік-өзі басқару (ЖӨӨБ) заңы.
Заң жобасы өткен жылы бұқаралық ақпарат құралдарында да жарияланды. Өкінішке қарай, байыпты талдау болмады. Бәлкім, бұның бір себебі — барлық дерлік дүниауи елдерде сан жылдардан бері жұмыс істеп тұрған осы жүйенің мазмұны мен принциптерін біздің азаматтардың білмеуінде, хабардар болмауында шығар.....